第二部分 上线之后:借助各方对开放数据的热情

确保开放沟通和彼此信任

在开放数据计划的初期,帮助公务人员在诸多公共服务事务中建立起对开放数据的兴趣和激情是一件很有必要呃事情,同时,让企业和公众对于开放数据感兴趣也是非常有必要的。在推进机构改革的时候,鼓励内部人员的参与以及面向内部人员进行咨询都是非常重要的方法,它们能够很好地帮助机构缓解内部对改革的抵触,并为内部员工树立起对改革事务的主人翁心态。 而在所有受访的国家中,他们都提到了催化一个开放沟通和彼此信任的环境对于开放数据计划是何等重要。
「如今,我们的社会对于公务人员有着更高的要求,希望他们不再仅仅是做在电脑前,而是能够走出他们的温床,变得更有创新意识。而很重要的一点,就是公务人员要走出去,了解现今的社会焦点在哪,知道人们将精力投放在哪,并掌握如今社会大众的思维方式。寻找或创建一个变革者和创新者组成的网络,能更好地帮助你完成机构改革的进程」摘自英国内阁办公室访谈
在数个开放数据计划中,都建立起了一套对话机制,将提供数据的公部门和数据利用方对接起来。此类对话机制能够帮助公部门基于用户需求来制定数据释放的优先级,回应对于数据质量和格式的反馈,并理解数据究竟被如何利用。在智利,一个原本计划只开展一次的对谈会议最终却变成了定期的活动:
「最近我们将不同公部门,记者,NGO和大学的代表召集到一起开了一次会,目的是让公部门了解不同数据需求这如今是怎样在利用开放数据,将来的潜力又在那里。从政府角度而言,通常并不知道数据释放在数据门户后到底被拿去做什么了。而在这个会议之后,我们调查了几名公务人员,他们对于有记者和大学在利用他们的数据表示惊讶,在会议前根本毫不知情也从未预料到。」
「[...]而这样的交流则让他们觉得开放数据的工作的确是值得的且有所回报的,因为他们现在知道数据开放不只是一个形式化的工作,而是确确实实能够让其他人受益,利用起政府的数据。如今,我们已经决定将这个会议变成定期召开,每两个月一次,这样能够帮助政府继续了解到开放数据的潜力。」摘自智利访谈
在英国,内阁办公室于2012年为开放数据的使用者建立了一个正式的发声机制,名叫开放数据用户组(Open Data User Group,简称ODUG[译者注:ODUG于2015年完成了原定计划的三年工作,但在政府换届选举后,新政府未增加后续拨款,ODUG宣告解散])。它的成员来自营利和非营利机构,代表不同的数据使用者。ODUG的工作包括为内阁政府提供开放数据的资助计划建议,开展开放数据商业潜力的案例研究,以及为数据需求者提供数据请求的渠道,并帮助政府制定数据释放优先级。
案例:英国开放数据用户组的数据请求流程
数据请求机制于2012年10月建立,总计收到564条公开的请求,以及330条私密请求。公众或企业都可以提出请求,说明所需要开放的数据,他们过去访问或获取该数据的障碍,以及他们将会希望如何使用该数据。内阁办公室的政府透明化团队将会负责初审所收到的请求,并对其中明显误解请求内容的(比如,有些请求并非在请求数据集而是某个文档)或超出请求机制处理范围的(比如请求的数据并非是公机构掌握)进行答复。而对于那些已经释放为开放数据的,但请求中有指出数据问题的,透明化团队将会把相应问题转达给数据提供单位。数据问题可能包含,数据集陈旧缺乏更新版本,链接失效,或数据质量差等。如果请求的数据还未开放,则透明化团队将会把请求转发给ODUG和相应数据负责部门,讨论是否可以释放。
为政府和数据使用者搭建起类似数据用户组和数据请求流程的体系化沟通机制,有益于创建彼此信任和开放沟通的环境。而此类数据请求机制的公正透明,无论是决策过程的透明,讨论场所(线上或线下)的透明,公众参与机会的透明,都是成功的关键。
政府在建立此类正式机制之外,更应当考虑如何在开放数据计划的整套流程中嵌入开放沟通的文化。在听取外界声音和反馈的机制建设上,并不存在可以普遍适用的方法,正如英国受访人提到的:
「从我们的数据请求流程可以看出,在明确公众数据需求这一点上,政府并非最佳人选。在我们运营早期,收到了一个来自冲浪预报和海滩天气预报网站的数据请求,他们所要的数据是国防部征用海滩进行演习的时间表,而这一数据能够帮助他们为消费者提供安全建议,协助规划旅程,以及帮助国防部在演习之前就通知冲浪者离开海滩,从而节省时间。我们最终得以开放这个数据,而这也证明了建立一个沟通渠道供公众直接对话政府是多么重要,而且这也帮助政府了解公众的需求并且释放人们真正感兴趣的数据。」摘自英国内阁办公室访谈
同时,确保政府的大多数政策和服务都是鼓励外界提供反馈也是十分重要的。正如 Police.uk 所指出的那样:
「对于政府来说,一个挑战是政策往往成为了吸引公众通过不同渠道积极反馈(比如社交媒体)的障碍。我们需要确保的是部门所制定的政策绝不会变成这样的障碍,从而使得政府部门无从获取他们需要的反馈。」摘自英国 Police.uk 访谈
而另一个阻碍政府和数据利用者开展沟通的原因则是数据利用者对于政府究竟掌握有哪些资源一无所知。政府部门应当被鼓励在开放数据计划之处,就将自身的数据资源目录透明化,让人们了解自己掌握哪些资源,从而得以建立起信任关系。这样的话,潜在的数据利用者和开发者则更有可能清楚知道哪些数据是他们可以从政府那期望获得的,从而积极参与进开放数据计划。
在我们的访谈中,尽管所有受访对象都提到了建立开放沟通渠道来使得政府和数据利用者之间得以对话,但他们对于这样的开放沟通机制是否也存在于政府内部,以及是否跨部门存在,反而不那么清楚。Stewart 和Kringas 在对六个澳大利亚公共机构改革进行评估时发现,对改革开展公众咨询(对内或对外)的程度和改革的受接受程度有着相关性。建立起内部的指导委员会将有助于共享开放数据计划中的改革信息,并提供机制来收集反馈。
除了 Police.uk 之外,所有我们调研的开放数据计划都由中央部门协调实施。但这样的中央协调机制可能使得政府内部的跨部门反馈来得更为艰难。而在现下开展的访谈中,也无法确定这些中央部门是否同时建立了相应沟通机制,从而促进内部跨部门的沟通。在英国,不同的行业领域(医疗、司法、环境等)都有自身的透明化委员会,而这个委员会就会负责和相关的部门进行沟通。但是否还有其他机制则并未在此次访谈中谈及,我们也将在未来进一步探索这一问题。
建议:建立起开放沟通的渠道及机制从而确保开放数据计划能在开展之处就得到来自政府内外的反馈。 这种机制可以是非常正式的顾问委员会、在线反馈问卷、定期会议等,也可以是非正式的设立社交媒体帐号来达到沟通目的。 鼓励反馈,并对所有相关部门保持开放心态,让他们了解改革的进程及计划,以及整个改革事宜对他们现有工作会有何种影响,都可以帮助提升开放数据被加值利用的可能性,使每一个人都积极参与和关注改革,并提升改革的满意率。

确保改革的可持续性并设定短期可实现目标

正如文献所述,期望以「大爆炸」式的方式去实现开放数据计划可能并不会得到很好的结果。相反,以渐进式的方式去实现开放数据相关的组织改革,注重那些能够短期达成的实际目标,则是达成长期成功的关键。所有我们调研的开放数据计划都采取了这一方式,聚焦于短期可实现目标。
对于一些国家,短期可实现目标意味着搭建并上线开放数据门户,以及在门户上发布有用的开放政府数据。opendata.go.ke 是肯尼亚的开放数据门户,其由政府特别工作组在三个月内负责设计、开发和上线。
「那时候我们跑去见常务书记谈开放数据计划,他回应说数据就在那放着然后他又跑去请示总统,总统则说‘好吧,那我们就在5月7日上线数据门户’。可那时候其实离上线时间只剩6周时间,而我们还什么都没开始做呢。于是接下来一段时间,我们体验了一把地狱式的极限工作。」摘自肯尼亚访谈
在搭建政府开放数据门户的工作中有一项极具挑战的任务,那便是如何数据发布的持续性。这涉及到确保有新数据集不断被发布,原有数据集能够被持续更新,数据质量不断得到提升,并且最终形成一个活跃的数据利用开发社群来实现数据的社会,经济和环境价值。对于大多数受访者而言,建立开放数据门户是一个短期可实现的目标,不过从开放数据计划的整体策略来看,建立门户本身也足以是极具里程碑性质的重大突破了。
而在 police.uk 看来,「从小做起」是关键:
「从小做起,释放一些数据,并证明这样的数据开放是有效的,的确是有人使用的,从而从中听取建议并以此为基础推进可持续的数据发布。我唯一的建议就是从小做起,做一些很快便能完成的脏活来实验,而这并不需要一个大团队去完成。」摘自英国 Police.uk 访谈
在我们调研的国家中,那些一开始就试图调动整个政府投入开放数据门户建设的国家(「大爆炸」式做法),如今都面临了动力不足难以发布更多数据的困境,而不得不将工作重心放到如何提升现有数据质量,以及如何保持各部门积极性的问题上面。
「起初,大家的想法很简单,因为考虑到对于大多数政府机构,开放数据是个很新的概念(即使到现在仍旧是),所以就想先建立起一个开放数据门户并开始在政府内谈论起开放数据。事实上,我们也的确成功做到了这一点。门户建立了,数据发布了,在最初的那几个月里,近200个政府部门参会进来发布数据。但之后,就嘎然而至了。这是因为在这个过程中,我们没有试图去进行机构文化的改变,从而留有足够的时间来使其发酵,进而进化成一个真正有活力的开放数据门户(计划)。虽然在这个过程中,你总会看到几个优秀的政府部门持续性发布数据,但你也会碰到那些受迫于法律而不情愿地发布几个数据就停止不前的政府部门。」摘自智利访谈
对于开放数据计划,我们不仅需要一个宏观的阶段性计划,也需要将其细化成若干清晰的「短期可实现目标」。早早计划好一切,从那些伸手就可摘取的胜利果实开始,一步步向上爬。这种增进式的发展策略已经被墨西哥所采用。国家数位战略部就制定了这样一套体系化的方法来透过 墨西哥的数据特勤组 (Data Squads)实施开放数据计划。
案例:墨西哥数据特勤组
在墨西哥,由总统办公室组建了一个数据特勤组专门负责加速政府数据开放进程。特勤组成员负责开展集训营,在选定的政府部门内教授开放数据的原则并指导相关工作。在42天中,特勤组成功推动10个联邦部门开放了100个数据集,体现了集训营的强大效果。特勤组将工作重心放置在短期易实现的目标之上,这意味着他们需要为选定的部门设立有实现可能性的目标,从而能够有具体的实例去彰显成功。而如今,特勤组是否能够持续开展成为了墨西哥政府需要考虑的重要问题。国家数位战略部正在考虑培养更多教官,从而能够让特勤组工作模式推广到政府的各个部门,并有效控制人员的调整情况。
建议:为开放数据计划设立短期可实现的目标,比如释放一定数目的数据集,上线数据门户,支持一个数据应用案例等,并确保它们能够为长期目标所服务,并引导部门不停向前,保持动力。

敏捷并灵活应对反馈

精益敏捷的方法正逐步被政府所采纳,用于政府公共服务,特别是数字服务之中。所谓敏捷,意味着在计划中总留有空间给予创新和适应。英国政府研究院近期所发布的「白厅」(whitehall,译者注:代指英国政府)改革报告中就推荐了一种综合的方式去推进机构改革,即不但要坚持原有承诺将改革工作得以在不同部门间推广并促进跨部门合作,还要注重政府本身的灵活性和适应性(译者注:即能随外部变化而作出相应变化,能够创新)。而这两方面在我们所调研的开放数据计划中均有所体现。将开放数据计划推广到各个部门,这是所有我们调研的开放数据计划在工作之处就作出的承诺,并且他们都试图去建立机制促进部门内外的合作,从而推动开放数据计划的发展。
而这些计划都面临着一个简单却又十分关键的挑战:政府规模。改革是需要时间的,当政府体量巨大的时候,要想将每一个部门和机构的相关利益者都吸引进来支持开放数据计划则是近乎不可能的任务。
而对于那些由中央协调机构(例如总理或总统办公室)统筹协调的开放数据计划,灵活性从一定程度上来说,则是需要由其他参与在开放数据计划中的部门来鼓励和推动的。负责统筹协调的中央协调机构可能本身并没有发布数据的职责,而更多是作为关系管理者,鼓励各政府机构释放更多数据。同时以用户为中心,以敏捷的工作方式检视并鼓励政府部门迭代改善所释放的数据质量,同时回应数据利用者的反馈。然而这样的敏捷精益方式到底如何协助了机构改革去支持开放数据,则是很难给出具体案例的。但受访者们也表示,根据反馈去调整和改善他们的工作计划是很重要的。正如智利的一位受访者所说:
「工作计划总是在变的。我们刚刚制定完了明年的工作计划,而我现在已经知道,因为一些其他事情的变化,有好几件计划中的任务不可能被完成。因此你总是要做好临时应对的准备,找到新的解决方案。比如,如果部门的开放数据负责人告诉我们,跟数据利用者社群进行的沟通会议并没什么作用,那我们就必须要调整方法。不过幸运的,现实恰恰相反,那些部门都很喜欢这种方法并希望有更多的和数据利用者沟通的机会。在实际改革过程中,策略一定是有的,但我们得有时刻创造新策略的能力来应对变化。」摘自智利访谈
而对于 Police.uk 这一部门开展的开放数据计划,则能更好将敏捷性和灵活性直接整合进它提供的开放数据服务中。用户反馈,在开放数据计划之处,就已经是开放数据门户建设的重要模块。
「我们的开放数据门户上自第一天起,就有用户反馈问卷。我们也同时利用社交媒体,市民大会的机会来和数据利用者进行沟通。虽然我们不可能满足所有的需求,但我们已经尽可能去满足了。Police.uk 的建设大都是基于反馈的,无论是数据准确度还是精细度都是如此得到提升的。我们也开始整合不同数据集来提供兴趣点,比如商店、停车场和电影院等地理位置来丰富数据。我们同时也为数据提供更多支持服务,帮助人们更好理解和使用数据。」摘自 Police.uk 访谈
建议:不要在一开始就把自己绑定在一套开放数据发展方案上。你要明确长期的发展目标,但不必死守一套方案,要更敏捷和灵活得针对不同部门团队的优势和需求调整方案。在改革过程中,要留心那些优秀的改革管理方法和举措,并将他们推广到其他部门。敏捷而灵活,能够确保开放数据计划的持续进行,并使它和现有政府机构的改革保持一致。
Last modified 9mo ago