第一部分 起步:做好启动开放数据计划的准备
启动开放数据计划的方式有很多中。比如作为开放数据合作伙伴计划的一部分,总理或总统可以下达行政命令去启动开放数据计划。它也可以通过开发者和创业企业倒逼政府去实现开放数据来创建新服务和应用。又或者,开放数据计划可以作为一个区域性或国际性共识/条约的一项义务,比如欧盟关于重利用公共信息的行政命令就要求各欧盟国家启动开放数据计划。
不论启动开放数据计划的原因是什么,作为负责推动政府部门或政府整体开放数据的政策制定者一定会遇到一些组织文化层面的抵触。虽然开放数据有着众多社会、经济和环境性的益处,政策制定者通常仍旧先要说服政府为什么开放数据如此重要。
在这一节里,我们介绍在开放数据计划伊始如何去融入改革管理的要素(译者注:参考白皮书之前提过的10条改革管理准则)。

为改革奠定共识基础

「为组织改革奠定基础」是一个贯穿组织改革管理文献的原则。这项原则指出要在一个组织中迈出改革的第一步就要先为就改革本身达成共识(Kelman,2005)。然而有意思的是,大多数我们调研过的开放数据计划都是由外部政治领导力所推动的。而这也造成在开放数据计划启动前,组织能就新的改革没有时间去奠定任何基础,作出准备。
「总统选举带来了对政府的改革。新总统相信开放数据是政府3.0的一部分。而这项开放数据政策意味着政府要分享自身掌握的信息从而实现更好的合作。」摘自韩国访谈
在我们对肯尼亚、马其顿共和国、韩国、智利和墨西哥的访谈中,官员们都提到是他们国家的总统或政府部长们决定启动开放数据计划。而在另一些国家,加入或了解开放政府伙伴计划则是推动开放数据的原因。而无论推动开放数据的理由是什么,所有被访谈的对象都同意高层领导对开放数据的支持是建立开放数据计划的最初也是最重要的一步。
「这一切都在于你是否能得到政府高层官员的支持」摘自肯尼亚访谈
「推动开放数据需要从不同层面去开展:你需要政治人物去作出承诺,你也需要懂得开放数据概念和其益处的部长或总统为开放数据计划开启绿灯。在这个基础上,你就能得到中层各个部门领导的支持,他们通常是最清楚部门有哪些数据的人。」摘自马其顿共和国访谈
自顶向下的方式通常不能在开放数据计划启动前,为各公共部门留下足够时间去作出改革准备。而这一问题通常无法避免,因为这就是政府改革的天性。但能够做到的是将顶层领导对改革的支持结合对政府各部门的改革教育宣传,从而确保改革的长期有效。在组织改革管理文献中,数位学者比如 Cameron,Kotter,Armenakis 等都指出为组织改革做好准备的重要一环是尽早明确改革的潜在阻碍,并针对此设计培训或动员项目去预防这些阻碍的诞生。
「有太多人不知道开放数据是什么了,所以简单一道行政命令去要求开放数据,并不能得到大多数人的理解。我们认为你应当要首先确保大家知道你在谈论的是什么,再发布行政命令可能更有效。」摘自智利访谈
而对于所有访谈对象而言,最常见的一项阻碍便是各部门对开放数据不理解或者不相信开放数据是有意义的, 而这正是缺乏改革的基础。
建议:在启动开放数据计划之前,一定要确保得到高层领导和各部门公务人员对开放数据计划的支持。 要在开放数据计划伊始,就建立针对政府官员开展开放数据相关培训的机制,并且向他们说明开放数据所能带来效益。开放数据计划成功的关键在于项目启动前便为其打下改革的基础。

达成共同的愿景和策略

在组织改革管理的相关文献中记述了一种常见的失败原因,那就是没有在组织中达成一个改革的长期愿景。这个愿景应当作为作绩效提升目标的依据,并用来制定具体的计划 (Ostroff 2006)。同时它也使得改革使命更为清晰,指引组织在特定转变上下功夫,并在改革开展过程中时刻提醒组织成员改革的使命。
通过我们的访谈,我们发现当开放数据计划作为解决某个特定问题的计划的一部分,或是某个政府发展规划的一部分,又或是某个政治目标的一部分,则更容易在开放数据计划开展中获得更多的支持。
在马其顿共和国,开放数据计划被包装为「刺激创新,增加就业机会,创造经济价值的推动者」。而在肯尼亚,开放数据计划则被包装为解决青年人就业问题和公众参与的良方。
「从我们的经验来讲,你一定要为政府找到一个开展开放数据计划的绝佳理由[...]对于不同的利益相关者,组织的改革需要找到一个不同的切入点,而如何去为每个利益相关者找到一套漂亮的包装说辞,则就是你该思考的问题。」摘自肯尼亚访谈
「如果开放数据计划仅被认为是一项锦上添花的项目或者成为额外的负担,那么它终将失败。我认为我们需要把它和人们在做的事情关联起来,使其成为不可或缺的存在。[...]在我看来,最有效的方法就是要求开放数据的部门自身一定要成为这些数据的用户,否则部门本身就没有动力去改善他们自己的开放数据项目[...]」摘自英国内阁办公室访谈
有些时候,一些有具体愿景的短期项目可能将会进化成具有长期愿景的项目并带来更广泛的影响。随着政府本身工作重心发生变化,愿景也可能随之改变。作为支撑开放数据计划的愿景并非需要一成不变,但其应当对于开放数据计划中的不同利益相关体都显得有意义且可衡量。英国 police.uk 的进化历程久违此提供了一个有意思的案例。

案例:police.uk的开放数据计划进化史

「实际上,我们早在开放数据成为主流运动之前就开始了相关的工作。当 Twitter 还是新潮事物之时,我们注意到 人们使用 Twitter API 开发了众多有意思的应用。这对我们很有触动,如果我们也能够为 maps.police.uk 提供数据API,那么人们也能用我们的数据去创造很棒的应用[...]
然而当时这个想法并没有得到组织内人员的积极回应,因为当时开放数据运动本身都不存在[...]但我们当时还是从公众,特别是开发者和媒体(尤其是卫报),那里得到了积极的反馈,所以还是组织之外的人对这个想法更支持。
事情的转机来的很快,一位主管社区治安的警察部部长(chief constable)来和我们讨论如何将更多警务信息主动公开。众多研究已经表明大众对罪案有着某种恐慌感,而且即使当罪案率在实际下降时,人们的恐慌感都仍旧会上升。因此我们开始和警察部副部长讨论如何协调英格兰和威尔士的43个警区去公开更多罪案相关的信息。我们希望能够提供给公众更多有意义的罪案信息,帮助他们了解所在社区的罪案情况,从而去降低人们的恐慌。
我们的这个项目在最开始就不仅仅是提供人们更多的开放数据。早在开放数据概念诞生之前,我们思考的是这个项目的商业潜力,如何让开发者能够从中得益。而之后我们又考虑如何让人们能够正确解读罪案数据,并对人们进行必要的罪案相关教育。那么政府最终在这当中要扮演怎样的角色?是只要提供信息给大众使用去创建应用就可,还是说政府也应当负责向公众解释数据的含义? police.uk的成功一部分是因为我们在项目伊始就认识到大众访问数据的重要性,并坚持着开放数据将会帮助人们的愿景。 而这样的数据服务也是未来标准化警务服务的基石。」摘自英国(police.uk)访谈
从我们的访谈可知,当组织对于开放数据计划没有具体的愿景比如想要利用开放数据解决什么问题或希望开放数据带来怎样的效益,那么组织内对于开放数据计划就没有太多热情,并且会在发布数据过程中碰到诸多问题。而如果愿景只是简单聚焦在一年内要发布一个额定数目的数据集(即视开放数据是一个结果,而非达到某个结果的手段),那么同样会碰到问题。
「当总统下令要求任何公共机构都必须发布5个数据集时,开放数据门户上的数据集在6个月内很快成指数级增长。但总统令并没有要求公共部门必须更新所发布的数据,也因此大多数都没有这么做。如今的一个巨大挑战便是要协调这些已经发布过数据的公共机构去更新他们的数据,然而因为去年刚刚政府换届当时负责发布这些数据的人又都已经调换岗位或离职了,无疑又造成问题的艰巨」摘自智利访谈
建议:清楚定义开放数据计划的愿景。思考开放数据可以解决怎样一个具体的问题或者带来怎样具体的效益,以此来制定计划愿景,而不仅是简单发布数据。 当开放数据计划能够将开放数据带来的效益和数据发布联系起来时,人们自然能更好理解开放数据计划和它的价值,从而关注与参与进开放数据计划。

设立改革团队去引导改革过程

在所有我们调研的国家里,建立一个专门团队负责开放数据计划通常都被视作一项紧要任务。而这个团队的规模和职能范围则取决于它在整个组织朝开放数据方向转型中所需要扮演的角色。比如在智利,中央统筹团队是一个小型团队,其并不去负责具体的数据发布,这项任务由各职能部门自行负责,而它则主要负责制定开放数据政策和搭建开放数据门户。
在韩国,开放数据政策则由数个团队共同负责。开放数据中心有着三个团队:开放数据计划规划团队,开放数据计划技术核心团队,开放数据利用团队。同时韩国的大数据中心也参与开放数据计划。与智利类似的是,各个团队都起到协调统筹作用,而非负责具体数据的发布,这项工作也是由各部门自行负责的。
虽然我们调研的所有国家都建立了一支团队管理开放数据流程——从政策制定到门户建立到刺激开放数据的利用——但很少有国家要求这样的团队负责管理部门间关系。根据组织改革管理文献的建议,政府应当设立一个团队负责在政府内外征求针对改革的建议,时刻追踪绩效并发现阻碍,并参与具体改革中相关活动的设计和改进。
我们调研的国家中仅有英国提到了一些关系管理的工作:
「在一开始我们就建立了一支政府透明化和开放数据的团队。这支团队的结构并非一成不变,但从始至终都担负起类似的职责。由一群关系管理的专家组成,这支团队负责向不同政府部门提供支持。每一个团队成员都负责一个部门,并了解该部门的项目情况,因此他们每一个人都要确保自己能够追踪该部门的工作情况并实现该部门对开放数据计划的承诺。他们的工作包括了需要时刻待命,帮助部门应急处理事务,以及参与部门的透明化委员会会议等等。除了对部门关系进行管理之外,该团队也要负责政策制定,积极跟进开放政府合作伙伴计划的事务,以及作为技术专家工作在数据上。」摘自英国内阁办公室访谈
建议:确保开放数据计划的核心团队内有负责改革管理的人员。 这样的人员需要负责对各部门进行支持并与部门互动征求反馈。通常我们认为一个改革团队的设立是去完成开放数据计划的,比如搭建开放数据门户,释放特定数目的数据集以及刺激数据利用。但对改革本身进行管理也是同样重要的,这不但有利于在项目伊始增加人们对开放数据计划的信心和支持,也可以帮助各部门对开放数据计划建立起主人翁意识。

结合自顶向下和自底向上两种领导模式

通常而言,改革的方法可以分类为自顶向下(由顶层规划去回应外部影响因素,或为了实现某个期望目标的改革)和自底向上(由从现有实践和知识中浮现出的持续、动态的新兴趋势带动的改革)。我们调研的文献从宏观角度来说是支持将两种方法结合的。这不但能够鼓励各开放数据计划中的政府部门在第一线创新式地履行职责,也能够确保自顶向下的支持是可持续的。虽然在政府内进行改革,往往受到外部政治因素的影响,但这也不妨碍政府内部在改革实施过程中进行创新。
「整个改革过程可谓是极致的自顶向下过程。改革的方向和任务优先级都有各高层部门领导制定。但我们逐渐摸到了窍门,既然高层对改革方向有着话语权,那么我们不妨逆向去和高层互动,对他们进行教育、宣传并吸引他们在开放数据计划中的参与,从而使我们的一些计划得到高层的认同。(译者注:原文表述为reverse-engineer user engagement,user engagement意为吸引用户的参与,并对他们进行必要教育和宣传,而这里显然是要对这一工作进行逆向工程,将对象从用户变为高层领导。)」摘自英国 police.uk 访谈
police.uk 的开放数据计划团队在开始推动公众宣传和参与之前完成了很重要的工作,那就是去确保改革得到了自顶向下的支持。负责 police.uk 的警察部长专门负责和警队的高层领导建立联系,说服他们开展开放数据计划的重要性。而团队里再设置一名负责公共关系人员则能作为补充,去吸引第一线的员工参与进开放数据计划,鼓励每一个警察局、警队将他们的数据开放,并去了解阻碍、解决问题。
在政府内部找寻并培养开放数据领袖去发展开放数据计划并实现目标是极为必要的。所有被调研的国家都在访谈中表示仅有简单的自顶向下的领导力对于开放数据计划来说是不够的。要确保政府部门能够有足够的灵活性/敏捷性以自身自底向上的方式来落实开放数据计划,并调整项目的发展,将是开放数据计划长期可持续的关键。
「你需要想办法寻找自顶向下和自底向上两种方式的平衡,因为有时候自顶向下的行政命令或这政治意志是以法律或者总统命令形式出现的。这种情况下,你需要找到一个平衡才能更好地去与政府内不同层级的人协作共同推进目标,而这也正是我在做的。」摘自智利访谈
建议:将自顶向下的高层领导力和来自第一线个人或者部门的支持相结合。 虽然高层对开放数据计划的支持是确保开放数据计划重要性的关键,第一线的开放数据领导者却是自底向上发展开放数据计划去达成愿景的关键。
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